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试论非诉具体行政行为的审查标准

来源:  作者:  日期:11-05-24

    对法院以什么样的标准评判被申请的具体行政行为,曾经存在两种不同的意见。一种意见认为,应当采用《行政诉讼法》第五十四条规定的诉讼审查具体行政行为的标准,即非诉审查标准与诉讼审查标准应该同一。另一种意见认为,非诉审查标准不应与诉讼审查标准完全一样。因为,非诉审查是对相对人放弃或丧失诉权且已生效的具体行政行为的审查,如果采用诉讼审查的标准,《行政诉讼法》关于起诉期限的规定也就失去了任何意义,并且不利于、甚至妨碍行政机关积极行政。

    为此,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(简称《解释》)采纳了第二种意见。《解释》第九十五条规定,“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”上述审查标准的规定,与《行政诉讼法》第五十四条关于诉讼审查标准的规定相比,其严格程度大为降低。之所以采用“重大明显违法”的审查标准,其理由可以从两个方面分析。从提高行政效率的角度看,重大明显违法的审查标准,便于适用,也便于法院在较短的时间内对被申请执行的具体行政行为作出判断,并使被申请执行的具体行政行为在较短的时间内有一个明确的结果。从行政相对人角度看,不纠缠具体行政行为的枝节问题,换言之,具体行政行为的枝节问题、一般违法问题,不影响法院裁定执行该具体行政行为。这可以理解为相对人不起诉或放弃、丧失诉权的一种代价。

    在审判实践中,如何正确理解申请执行的具体行政行为存在重大明显违法,由于现行规定较为原则,因而存在两种倾向,一种倾向是审查标准把握过严,即仍套用行政诉讼审查的标准作为对申请执行的具体行政行为的评判标准;另一种倾向是审查标准把握过宽,在实体和程序上仅作粗且的审查,即只要相对人有违法行为,其在法定期限内未起诉,一律裁定准予强制执行。笔者认为,对“重大明显违法”应当从以下角度进行理解和把握:

    (一)关于具体行政行为明显缺乏事实根据。所谓明显缺乏事实根据的具体行政行为是指具体行政行为没有相应证据作为依据,或者行政机关对相应事实认定存在重大错误,造成事实认定不清,证据不足,致使行政机关作出的具体行政行为事实无法成立。作出判断的依据一般来自于以下几方面:一是行政机关在法定审查期限内未能向法院提供认定事实的主要证据的;二是行政机关提供的证据不能证明具体行政行为所认定的基本事实的;三是认定事实的主要证据是行政机关在作出具体行政行为之后补充调查的;四是相对人向法院提交了足以推翻具体行政行为的主要事实的证据,本着有错必纠的原则,亦应当认定具体行政行为明显缺乏事实根据。

    (二)关于具体行政行为明显缺乏法律依据。所谓明显缺乏法律依据是指具体行政行为没有法律依据或者适用法律有明显的错误等情形。主要表现为:1、具体行政行为没有法律依据。主要是指具体行政行为没有适用法律规范,且该具体行政行为所针对的特定行为或特定的事项没有相应的法律依据可适用,即找不到相应的法律依据。如果行政机关作出的具体行政行为有法律依据,但其在法律文书中没有引用,此种情况在诉讼审查中应当认定为适用法律错误,而在非诉行政执行案件的审查中则不宜认定为明显缺乏法律依据。2、具体行政行为适用的法律有明显错误。是指:所适用的法律规范已经废止或者失效;适用法律规范违反了《立法法》关于法律适用的规则;所适用的法律明显不适用于具体行政行为所针对的行为或事项,如质量监督管理部门适用《反不正当竞争法》对违反《产品质量法》的违法行为作出了处罚。如果应当适用同一法律的甲条款而适用了乙条款,两个条款在对违法行为或特定事项的性质认定、处罚(处理)上没有原则性的差别,也不宜以明显缺乏法律依据处理。

    (三)关于其他明显违法并损害被执行人合法权益的。此条既是概括性规定,也是一个兜底条性条款,需要法院根据实际情况作出具体判断。一般认为应当包括具体行政行为超越了行政机关的法定职权范围;行政机关滥用职权作出的具体行政行为;行政机关严重违反法定程序等。这里应当注意掌握一个度的问题,即滥用职权和严重违反法定程序应当是明显和严重的。如应当听证而没有依法举行听证;处罚决定书中没有告知相对人申请复议和起诉的权利,从而造成该具体行政行为不生效;对同一违法行为重复作出处罚等。

 陈浩锋

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